Rasionalisasi Tarif Listrik

Rasionalisasi Tarif Listrik

Dihadapkan pada kendala fiskal dan kesepakatan bulan Januari dengan IMF, hampir seluruh pendanaan di sektor ketenagalistrikan harus diperoleh konsumen. Rasionalisasi tarif pada mulanya terlihat sebagai langkah esensial untuk melaksanakan restrukturisasi sektor ketenagalistrikan Indonesia dan berbagai bentuk privatisasi PLN. Di masa lalu, penyesuaian tarif hanya merupakan reaksi khusus terhadap penurunan drastis kinerja PLN dan sekarang ini rasionalisasi tarif dimaksudkan karena investor swasta membutuhkan prediksi aliran pendapatan PLN yang lebih baik. Lebih jauh lagi, maksud dari restrukturisasi tarif tenaga listrik adalah agar mampu menghasilkan penurunan biaya dan peningkatan pelayanan jika suatu sistem yang transparan memberikan insentif yang jelas secara konsisten kepada para produsen dan konsumen untuk terciptanya operasi dan investasi yang efisien.

Rasionalisasi tarif listrik dapat didefinisikan secara luas sebagai rancangan dan implementasi dari rezim penetapan tarif eceran dan mekanisme transfer keuangan lainnya untuk menyeimbangkan kelayakan keuangan para pemasok listrik dan kesejahteraan konsumen.

Akhir-akhir ini, jatuhnya nilai rupiah telah mengakibatkan rasionalisasi tarif menjadi hal kritis bagi kelangsungan operasional PLN dan beban keuangan Pemerintah serta keresahan sosial yang ditimbulkannya, karena sejumlah beban biaya ketenagalistrikan dinyatakan dalam mata uang US dolar, sedangkan pendapatannya dinyatakan dalam mata uang rupiah. Selama beberapa bulan terakhir ini, telah ada peningkatan sebanyak 4 kali terhadap biaya pembelian tenaga listrik dan komposisi biaya seperti BBM dan minyak pelumas di mana biaya ini dipengaruhi oleh perdagangan internasional, namun tarif listrik belum pernah disesuaikan secara signifikan sejak tahun 1994. Tanpa rasionalisasi tarif yang teratur, PLN tidak dapat memperoleh dana yang diperlukan untuk terus beroperasi. Hal ini akan dapat memaksa Pemerintah untuk menghadapi kemungkinan kebangkrutan PLN.

Pemerintah menyadari kebutuhan baru yang sangat mendesak akan restrukturisasi dan reformasi peraturan sektor ketenagalistrikan. Menaruh harapan bahwa akan dapat diperoleh tingkat efisiensi sebagai hasil dari tahapan pengenalan suatu struktur industri listrik berorientasi pasar yang lebih kompetitif, namun tanpa adanya tambahan suntikan dana dari Pemerintah ataupun konsumen, akan tetap terdapat kesulitan untuk memastikan adanya pendanaan yang memadai bagi sektor ketenaga-listrikan ini. Rasionalisasi tarif merupakan langkah awal dan paling mendasar untuk menuju terciptanya sektor ketenagalistrikan yang sehat, efisien, dan mampu memacu perkembangan sosial-ekonomi yang lebih lanjut.

Kerangka rasionalisasi tarif ini mensyaratkan bahwa aliran keuangan antara konsumen dan Pemerintah dan PLN tersebut mengikuti persamaan berikut ini:

C + G = REV REQ

Dana untuk membiayai pasokan listrik dapat berasal dari berbagai sumber. Dana ini dapat berasal dari konsumen atau Pemerintah. Oleh karena itu, dana yang berasal dari penjualan kepada konsumen (C) ditambah dana yang ditransfer dari Pemerintah (G) harus sama dengan tingkat pendapatan yang diperlukan oleh pemasok (REV REQ). Rasionalisasi tarif akan menentukan bagaimana parameter-parameter ini harus diseimbangkan agar tercapai hubungan sebagaimana terlihat pada persamaan di atas.

Analisis ini dimulai dengan suatu telaahan pengukuran kinerja keuangan. Target keuangan dan parameter biaya PLN yang lain akan menentukan tingkat pendapatan yang diperlukan (revenue requirement) oleh PLN. Dalam hal tidak terdapat kontribusi Pemerintah, tingkat pendapatan yang diperlukan menentukan tingkat tarif yang harus dibayar konsumen. Sebuah struktur tarif yang diperoleh dari hasil analisis biaya marjinal jangka panjang (Long-Run Marginal Cost/LRMC) untuk pasokan tenaga listrik kemudian diskalakan dengan tingkat pendapatan yang diperlukan. Hal ini akan menghasilkan tarif yang efisien secara ekonomis, dan tingkat pendapatan yang netral. Tarif yang seperti ini memenuhi dua kriteria rasionalisasi tarif, yaitu mampu memastikan kelayakan keuangan pemasok, dan menghilangkan distorsi ekonomi. Untuk memenuhi kriteria ketiga dari rasionalisasi tarif, perlu dilakukan pengukuran atas dampak dari tindakan penyesuaian tarif yang sekarang berlaku, dan pembentukkan suatu mekanisme pendanaan Pemerintah yang baru untuk memastikan tidak terdapatnya lagi subsidi seperti yang melekat pada tarif yang sekarang berlaku.

Kinerja Keuangan PLN

Pendapatan yang diperlukan (revenue requirement) bagi PLN adalah tingkat pendapatan yang diperlukan agar PLN mampu mencapai tingkat kinerja keuangan yang ditetapkan. Sebagai hasil dari perjanjian pinjamam dengan lembaga keuangan internasional, PLN menetapkan tingkat keuntungan (rate of return) konsolidasi sebesar 8% untuk nilai total aktiva yang telah dinilai ulang (net revaluated assets) sebagai target kinerja keuangannya. Namun demikian, target tersebut belum pernah tercapai dalam periode sepuluh tahun terakhir ini dan terutama sekali tidak realistis untuk diterapkan pada kondisi krisis sekarang ini.

Dalam pengukuran kinerja keuangan terdapat tiga sudut pandang utama yang berbeda kepentingan, yaitu: manajemen, yang terutama mempunyai perhatian terhadap tingkat efisiensi operasi dan penggunaan modal; pemilik, yang terutama mempunyai perhatian terhadap tingkat keuntungan sekarang dan di masa mendatang; dan pihak penyandang dana, yang terutama mempunyai perhatian terhadap kelancaran angsuran dana yang mereka berikan.

Tiga cara pengukuran tingkat keuntungan yang umum digunakan dalam bidang keuangan infrastruktur adalah ROA (Return on Assets), ROR (Return on Rate Base), dan ROE (Return on Equity). ROA adalah ukuran tingkat efisiensi penggunaan total investasi sistem ketenagalistrikan. ROR, mempunyai lingkup lebih kecil, yaitu ukuran laba operasional relatif terhadap aktiva tetap bersih yang digunakan dalam operasional. ROE adalah ukuran laba dalam hubungannya dengan nilai investasi para pemilik.

Ukuran tingkat kelancaran angsuran hutang juga penting antara lain meliputi DSC (Debt Service Coverage) dan SFR (Self-Financing Ratio). DSC menghitung pendapatan operasional relatif terhadap pembayaran angsuran hutang, sedangkan SFR merefleksikan kapasitas untuk mendukung investasi modal melalui upaya pembiyaan internal. Tingkat SFR yang rendah merefleksikan bahwa suatu infrastruktur tidak mampu mendukung pertumbuhannya sendiri secara substansial dan akan harus bergantung pada pendanaan dengan menggunakan hutang yamg besar. Tingkat keuntungan PLN dalam semua ukuran terlihat rendah baik dalam standar regional maupun standar dunia. PLN memperlihatkan angka yang relatif lebih baik untuk tingkat angsuran hutang, namun kinerja ini terlihat menunjukkan penurunan yang serius selama beberapa tahun terakhir (lihat Tabel-1).

Tabel 1. Kinerja keuangan PLN beberapa tahu terakhir

	1994	1995	1996	1997E	Pasifik	Dunia
Profitability
ROR (revalued) (%) ROR (unrevalued) (%) ROE (%) ROA (%)	4.2 5.8 3.0 2.8	6.1 8.3 4.3 4.0	4.7 7.6 4.0 4.0	3.2 5.3 1.8 3.0	6.3 - - -	10 to 15 - 16 to 20 4 to 5
Dedt service ability:
DSC (%) Interes coverage (%) SFR (annual) (%) Current ratio (%)	5.7 9.6 31.5 0.8	6.7 7.7 24.7 0.6	2.6 4.6 38.5 1.1	1.6 3.6 4.6 1.0	2.2 - 28.5 -	- 3.0 30.0 1.0

Pemerintah lewat peraturan-peraturannya tidak memberikan petunjuk jelas tentang target kinerja PLN yang tepat. Sebaliknya, sejumlah peraturan menyinggung tujuan komersial operasional PLN sedangkan di peraturan lain menyinggung kewajiban sosial yang harus dijalankan PLN tanpa mengindikasikan menyeimbangkan kedua tujuan yang seringkali bertentangan tersebut. Sebagai alternatif, suatu target keuangan yang realistik harus ditetapkan di mana target tersebut harus mampu merefleksikan tujuan-tujuan pemilik (Pemerintah Indonesia) maupun pihak penyandang dana PLN (Multilateral Development Banks/MDBS, bank-bank komersial dan pemegang obligasi).

Pemerintah sebagai pemilik harus menyeimbangkan keinginan untuk menswastanisasikan PLN dengan keinginan untuk meminimumkan setiap kenaikan tarif dan ketidakmampuannya dalam membiayai subsidi. Privatisasi dalam segala bentuk dapat berjalan lancar jika bagian PLN yang diswastanisasi akan memberikan tingkat keuntungan yang kompetitif secara internasional serta jika terdapat tingkat pertumbuhan yang memadai untuk menciptakan lingkungan investasi yang stabil, seperti misalnya adanya suatu kerangka pengaturan yang transparan yang mengikatkan biaya di masa mendatang dan aliran pendapatan kepada kekuatan pasar daripada kepada kekuatan politik tertentu.

Mengingat bahwa kemampuan Pemerintah untuk mendanai subsidi dan kemampuan konsumen untuk membayar tarif yang lebih tinggi banyak dipengaruhi oleh kondisi ekonomi yang sedang krisis pada saat ini, kinerja keuangan PLN jangka pendek harus diarahkan untuk tetap bertahannya operasional PLN daripada untuk mencapai tingkat laba berstandar internasional untuk menarik para investor. Kemampuan untuk tetap beroperasi (survival), di mata para penyandang dana, merupakan kemampuan untuk membayar hutang. MDBs bersedia membantu Pemerintah Indonesia dalam restrukturisasi sektor ketenagalistrikan jika ROR sebesar 8% dalam perjanjian pinjaman ditetapkan untuk mendukung proses ini. Untuk meyakinkan MDBs bahwa perubahan yang esensial sedang dijalankan, suatu bentuk perjanjian pinjaman yang khusus berdasarkan kerangka restrukturisasi harus ditetapkan jika terdapat penurunan target kinerja.

Oleh karena itu, sebagai ganti adanya penetapan target kinerja jangka pendek yang hanya menjanjikan tidak lebih dari kemampuan PLN untuk terus beroperasi maka para pemilik dan kreditur dapat mengharapkan adanya kemajuan dalam pembentukan suatu lingkungan dengan sejumlah bentuk privatisasi.

Tingkat Pendapatan yang Diperlukan

Tingkat pendapatan yang diperlukan (revenue requirment) adalah tingkat pendapatan yang harus diperoleh PLN untuk mencapai target kinerja keuangan yang ditetapkan. Sebagian dari proses ini mengukur sejauh mana kinerja keuangan PLN yang buruk merupakan hasil dari ketidakefisienannya sendiri. Diperlukan adanya penelitian dampak skenario-skenario operasional alternatif baik di dalam maupun di luar kewenangan dan kendali PLN. Secara khusus penelitian ini akan mengikutsertakan sejumlah faktor, yaitu: Tingkat efisiensi operasi PLN, Jadwal pengoperasian perusahaan listrik swasta (IPPs), Target kinerja keuangan PLN, Peningkatan biaya bahan bakar, Pertumbuhan angka penjualan, dan Nilai tukar mata uang.

Perencanaan rasionalisasi tarif dilakukan melalui analisis sensitivitas model keuangan PLN. Analisis sensitivitas akan mengindikasikan hal-hal sebagai berikut:

• Jika hanya mengacu pada peningkatan efisiensi operasi PLN, meskipun sangat bermanfaat, tetap secara signifikan tidak mengurangi kebutuhan akan besarnya tingkat pendapatan yang diperlukan.
• Peningkatan manajemen aktiva dan pengambilan keputusan investasi PLN, meskipun penting untuk jangka panjang, tidak secara signifikan mengurangi tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN dalam waktu dekat ini.
• Jika hanya mengacu pada modifikasi implementasi IPPs yang berpengaruh secara nyata terhadap tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN mulai tahun 2000, hal ini tidak mengurangi tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN pada tingkat yang dapat dipenuhi oleh tarif yang sekarang berlaku, terutama dalam jangka waktu pendek.
• Penurunan target kinerja keuangan PLN memang mengurangi tingkat pendapatan yang diperlukan secara signifikan, namun tidak sampai pada tingkat yang dapat dipenuhi dengan tarif yang sekarang berlaku.
• Peningkatan biaya bahan bakar dan penurunan pertumbuhan penjualan meningkatkan tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN dalam jumlah yang nyata.
• Nilai tukar rupiah-dolar sebagai parameter yang bersifat paling tidak menentu, mempunyai dampak paling besar terhadap tingkat pendapatan yang diperlukan bagi PLN. Tingkat pendapatan yang diperlukan ini meskipun hanya dalam kurs Rp. 5.000 per dolar, meningkat jauh pada tingkat yang tidak dapat dipenuhi oleh tarif yang sekarang berlaku.

Suatu perencanaan dengan mempertimbangkan sejumlah hasil di atas telah diformulasikan sebagai berikut:

• Implementasi program efisiensi PLN - pengurangan biaya SDM sebesar 50% (dengan kata lain tidak ada pertumbuhan riil), pengurangan pengeluaran modal di luar Jawa sebesar 20%, peningkatan efisiensi sebesar 2,3%, serta penurunan biaya perbaikan dan pemeliharaan sebesar 16,67%.
• Modifikasi implementasi IPPs - di Jawa, hanya perusahaan listrik swasta yang telah mencapai tahap financial closure yang akan mulai beroperasi dalam lima tahun mendatang dan akan diumumkan berdasarkan catatan prestasi kerja masing-masing selama ini (merit order).
• Meningkatkan biaya-biaya bahan bakar sampai pada tingkat kelas dunia.
• Menurunkan pertumbuhan penjualan, kira-kira sebesar 6%, 7%, 9%, 10%, 11% dari tingkat pertumbuhan per tahun di Jawa dalam lima tahun mendatang. Angka ini telah termasuk sejumlah pembangkit tenaga listrik untuk kepentingan sendiri (captive power).
• Target keuangan jangka pendek PLN dengan laba sebelum pajak (EBT) sebesar nol. Hal ini memperlihatkan tujuan para pemilik dan pihak penyandang dana PLN untuk mempertahankan kelangsungan operasi PLN seperti telah dibahas di atas.
• Kisaran nilai tukar mulai Rp 5.000 (skenario perencanaan rendah) sampai Rp 10.000 (skenario perencanaan tinggi) per dolar, merupakan kajian terhadap adanya ketidakpastian nilai tukar mata uang di pasar internasional.

Tabel 2. Mekanisme subsidi yang dapat diterapkan

Potensial of the mechanismto facilitate
Subsidy mechanism	Transparancy	targeting	Comprehensive reform 1/	Quick implementation
CUSTOMER FUNDED	.	.	.	.
Cross Subsidies	.	.	.	.
inter class geographic levies lifeline 2/	* #	* #	#	#
GOVERMENT/TAXPAYER FUNDED	.	.	.	.
Direct benefits to consumers	.	.	.	.
cash payments vouchers	# #	# #	.	* *
Benefits to entreprises	.	.	.	.
primari input subsidy direct	* #	*	* #	.
Rate of return	.	.	.	.
reduced targets undervalued assets	*	* *	# *	#

# indicates mechanism well-suited to objectives of tariff rationalization
* indicates mechanism poorly-suited to objectives of tariff rationalization
1/ i.e., moves toward the ultimate goal of eliminating distrortions and increased economic effeciency across all sectors
2/ lifetime tariffs can be funded by the goverment, althought customer cross-subsidies are more common

Kesimpulan secara keseluruhan adalah bahwa PLN membutuhkan peningkatan yang besar pada pendapatannya untuk tetap layak secara keuangan meskipun dalam kondisi yang paling baik. Meskipun Pemerintah Indonesia memilih menunda privatisasi PLN untuk meminimumkan kenaikan tarif, tingkat pendapatan yang diperlukan tetap meningkat sekitar 40 - 120% hanya untuk tahun 1998 saja tergantung pada nilai tukar mata uang. Pertanyaan yang timbul di sini adalah apakah kenaikan tersebut akan berasal dari konsumen atau Pemerintah dan bagaimana pengaturannya.

Subsidi Tenaga Listrik yang Ada Saat Ini

Biaya marjinal jangka panjang (Long-run Marginal Cost/LRMC) merupakan biaya ekonomis dari kapasitas dan energi yang dikaitkan dengan kenaikan permintaan. Teori ekonomi klasik menyatakan bahwa penetapan harga biaya marginal secara ekonomis akan menghasilkan alokasi yang optimal dari suatu sumber daya. Menggunakan karakteristik beban pelanggan pada LRMC dari sisi penawaran dan kemudian menskalakannya berdasarkan tingkat pendapatan yang diperlukan (revenue requirment), akan dapat dipergunakan untuk menentukan tarif berdasarkan revenue neutral LRMC. Tingkat tarif ini layak secara keuangan bagi pemosok dan efisien secara ekonomis, tetapi tidak membahas hal kesejahteraan masyarakat. Dengan membandingkan tingkat tarif ini dengan tariff yield yang ada saat ini, kami dapat menetapkan suatu gambaran tingkat subsidi pada setiap kelas pelangga.

Secara umum, diestimasikan bahwa total subsidi untuk pelanggan di tahun 1998 adalah sebesar US$ 1 hingga 1,5 miliar pada rentang perencanaan. Subsidi dari Jawa kepada Luar Jawa berada pada kisaran US$ 100 hingga 200 juta. hal kritis yang saat ini dihadapi oleh Pemerintah dan PLN bukanlah jumlah angka subsidinya yang besar, tetapi kenyataan bahwa saat ini tidak terdapat cukup dana untuk mendanai tingkat subsidi tersebut. Kebutuhan keuangan yang besar ini memunculkan kemungkinan bahwa tanpa adanya suntikan dana yang besar dari Pemerintah atau dengan melalui kenaikan tarif pada tingkat yang tinggi, maka PLN tidak akan mampu meneruskan kegiatan operasionalnya. Pertanyaannya kemudian adalah kemampuan dana yang ditransfer Pemerintah (G) dan berbagai kelas pelanggan yang ada pada dana dari konsumen (C) untuk menyediakan kebutuhan tambahan dana ini.

Mekanisme penyesuaian tarif listrik (electricity tariff adjusment mechanism / ETAM) yang ada saat ini tidak terbukti efektif untuk mampu mengatasi kelabilan kinerja keuangan PLN. Tujuan yang dinyatakan dalam ETAM adalah untuk mempertahankan tingkat tarif dasar "pada term nilai riil yang tetap" dengan menyesuaikannya terhadap perubahan harga minyak, harga pembelian listrik swasta, inflasi, dan biaya nilai mata uang. Sekalipun pengertiannya sangat layak, tujuan ini tidak pernah tercapai dikarenakan adanya masalah dalam pembobotan koefisien dan harga dasar dalam formulasinya. Pada saat inflasi telah naik 29%, akumulasi kenaikan ETAM tidak lebih dari 7%.

Pengalaman Subsidi Global

Secara jelas, penetapan tarif yang tergesa-gesa berdasarkan revenue-neutral LRMC akan tidak layak dari sudut pandang sosial-politik. Subsidi akan dilakukan dengan mengurangi hambatan pada kenaikan tarif pada beberapa kelas pelanggan yang dipilih. Bagaimanapun, yang namanya subsidi haruslah diambil dari dana Pemerintah ataupun dana yang berasal dari konsumen. Pengalaman dari bagian lain dunia ini bisa dimanfaatkan untuk mengembangkan suatu strategi rasionalisasi tarif yang mengoptimalkan penerapan subsidi.

Subsidi dinyatakan hanya ketika manfaat sosial yang diakui oleh subsidi lebih besar daripada biaya langsung administrasi subsidi ditambah biaya-biaya tak langsung yang terkait dengan gangguan ekonomis yang diakibatkan oleh subsidi. Ada beberapa contoh subsidi di dunia yang secara jelas menunjukkan hal ini. Secara umum, jika subsidi harus diterapkan, subsidi haruslah mempunyai beberapa karakteristik sebagai berikut:

• Transparansi. Biaya dan manfaat dari suatu subsidi dapat dievaluasi dan dinilai hanya jika diterapkan secara transparan.
• Ditargetkan. Lebih baik suatu subsidi ditargetkan kepada penerima tertentu, semakin sedikit jumlah dari "penumpang gratis"(konsumen yang menerima manfaat dari suatu subsidi sekalipun mereka bukanlah kelompok penerima yang ditargetkan), maka akan semakin besar efisiensi dari subsidi tersebut.
• Dapat diperbandingkan dengan reformasi keseluruhan. Subsidi haruslah dibuat untuk meminimumkan gangguan-gangguan ekonomi. Subsidi yang secara langsung menciptakan gangguan-gangguan di sektor lain, secara khusus adalah bertentangan.
• Dapat dengan segera diterapkan. Jika sustu subsidi tidak dapat diterapkan secara cepat maka akan menyebabkan ketidaksesuaian pada pentargetan yang efektif. Lebih jauh, penetapan waktu daripada pengenalan subsidi merupakan suatu hal penting; waktu awalan yang lama akan mengurangi fleksibilitasnya. Tabel-2 mengindikasikan kemampusesuaian dari mekanisme subsidi yang paling dikenal untuk sektor ketenagalistrikan di Indonesia. Subsidi silang mungkin dapat memenuhi kriteria di atas dan salah satu jenis subsidi silang, tarif "garis hidup", secara khusus dapat diterapkan dengan baik di Indonesia dimana konsumen pemakai circuit breaker 450 VA digunakan untuk mendefinisikan kelas tarif R-1. Ini merupakan suatu segmentasi pasar yang secara otomatis terpilih dengan sendirinya, yang dapat digunakan secara efektif kepada tarif "garis hidup" yang ditargetkan pada konsumen-konsumen kelas bawah.

Manfaat langsung kepada konsumen, disisi lain, sangat menarik karena hal itu dapat ditargetkan; masalahnya adalah bahwa di Indonesia suatu sistem penargetan haruslah dibangun dari "serpihan"; yang akan mengurangi jangka waktu dari penerapannya yang masih mungkin diterima. Subsidi masukan utama, sebagaimana subsidi bahan bakar minyak, tidaklah dapat diterapsesuaikan karena akan menyebabkan tambahan gangguan pada sektor-sektor lain. Penilaian aktiva yang di bawah nilai sesungguhnya juga tidak dapat digunakan karena hal itu tidak transparan. Mengurangi tingkat pengembalian (seperti target keuangan EBT = 0) dan pendanaan langsung dari Pemerintah kepada perusahaan, boleh jadi merupakan mekanisme yang dapat diterapsesuaikan.

Kemampuan Pendanaan Konsumen dan Pemerintah

Subsidi silang akan didanai oleh konsumen, sementara dana langsung perusahaan disediakan oleh Pemerintah. Penurunan tingkat pembelian juga akan didanai oleh Pemerintah, dalam bentuk proses berlanjut dari privatisasi. Pertanyaan yang tertinggal adalah seberapa besar masing-masing dapat menyumbang kepada nilai subsidi yang saat ini tak terdanai.

Pemakaian listrik merupakan sekitar 5% dari total pembelanjaan kalangan rumah tangga di Indonesia. Analisa ini didasarkan seri waktu data SUSENAS dari sekitar 600.000 rumah tangga di Indonesia, sebagaimana juga sekitar 1.500 data rumah tangga dalam survei karakteristik beban konsumen di Luar Jawa, menunjukkan bahwa permintaan listrik adalah tidak elastis. Dengan kata lain, suatu kenaikan tarif untuk sektor rumah tangga akan mengakibatkan tambahan bagi PLN.

Efek kenaikan listrik terhadap kemakmuran adalah relatif kecil. 30% kenaikan tarif akan menyebabkan penurunan kemakmuran (penurunan terhadap surplus konsumen) sebesar 0,3% dari belanja bulanan rumah tangga. Kalangan rumah tangga yang paling miskin tidaklah mempunyai kemampuan untuk menikmati listrik; suatu rumah tangga haruslah cukup makmur untuk dapat membayar biaya penyambungan sebesar Rp 200.000 pada tahap awal. Jika pada kenyataanya, Pemerintah berniat melindungi standar hidup dari kalangan rumah tangga yang paling miskin, mensubsidi listrik bukanlah cara yang paling tepat untuk dilakukan.

Betapapun Pemerintah bisa mencari setidaknya suatu tingkat minimal dari konsumsi listrik pada kalangan rumah tangga untuk tujuan pembangunan ekonomi-sosial. Analisa kami menyarankan pemilihan pemakaian bulanan sebesar 30 kWh sebagai "garis hidup" adalah pilihan yang layak.

Analisis mengenai akibat dari penyesuian tarif terhadap konsumen komersial/industri dilakukan dengan menggunakan model general equilibrium berdasarkan data input-output BPS (Biro Pusat Stistik). Analisis ini mengindikasikan bahwa kelistrikan merupakan 0,6% dari total biaya input. 10% kenaikan tarif riil akan tidak terlalu berpengaruh terhadap GDP dan kesempatan kerja. Demikian untuk kurun waktu lama, akibat yang ditimbulkannya relatif kecil, berpengaruh kurang dari 1% terhadap perubahan kesempatan kerja dan persentase pertumbuhan GDP. Sebagaimana pada sektor rumah tangga, permintaan listrik adalah tidak elastis oleh karena itu kenaikan tarif listrik akan menaikkan pendapatan PLN.

Karena konsumen nampaknya dapat menerima kenaikkan tarif yang subtansial, pemerintah akan dihadapkan pada tekanan dalam kondisi sekarang ini untuk memberikan tambahan dana melalui tingkat pendapatan yang diperlukan (revenue requirement) bagi PLN. Pada saat ini tingkat subsidi yang tak terdanai ini bernilai sekitar 5% dari anggaran tahun 1998/99 dan mendekati 2/3 nilai subsidi minyak pada tahun 1999/00. Dihadapkan pada kendala fiskal dan kesepakatan bulan Januari dengan IMF, hampir seluruh pendanaan disektor ketenagalistrikan harus diperoleh konsumen.

Dasar Formulasi Strategi

Berdasarkan hal-hal yang telah dikemukakan di atas, suatu rasionalisasi tarif listrik telah disusun dengan menggunakan asumsi-asumsi sebagai berikut:

• PLN memerlukan tingkat kenaikan pendapatan yang cukup besar untuk terus dapat beroperasi. Tidak ada ukuran (misalnya peningkatan efisiensi atau pembatalan pembelian listrik swasta) yang dapat mengurangi pendapatan yang diperlukan yang dapat dipengaruhi dengan menggunakan tingkat tarif yang diperlukan sekarang.
• ETAM tidak berfungsi sebagai mana diharapkan dan tidak dapat memenuhi tingkat pendapatan yang disyaratkan bagi PLN pada kerangka waktu yang diperlukan.
• Pemerintah tidak dapat menyediakan dana yang cukup bagi sektor ketenagalistrikan, sebagian besar sumber dana haruslah berasal dari konsumen.
• Dukungan Pemerintah haruslah dinyatakan secara jelas dan terbatas pada pendanaan langsung pada aktivitas-aktivitas yang secara komersial tidak menguntungkan, misalnya kegiatan pengembangan listrik pedesaan yang spesifik. Pendanaan ini dapat disediakan dengan menggunakan mekanisme kewajiban pelayanan masyarakat (community service obligation).
• Pemegang saham PLN, dalam hal ini Pemerintah, lebih cenderung meminimalkan kenaikan tarif daripada melakukan privatisasi PLN, setidaknya dalam jangka pendek.
• Pemberi pinjaman dana khususnya pihak bank multilateral akan bersedia menerima kinerja keuangan yang lebih rendah sebagai ganti dilakukannya reformasi regulasi dan restrukturisasi industri.
• Pemerintah lebih cenderung untuk membuat tarif di Jawa lebih tinggi dari revenue-neutral LRMC daripada menetapkan tarif nasional yang seragam setidaknya dalam jangka pendek.
• Setiap penyesuaian pada tingkat tarif atau proses penetapan tarif haruslah diikuti dengan restrukturisasi internal PLN dan pemberian insentif untuk meningkatkan efisiensi operasional sebagai mana pengoptimalan manajemen aktiva dan pengambilan keputusan investasi dalam jangka yang lebih panjang.
• Setiap revisi tarif harus menyediakan tingkat pelayanan "garis hidup" untuk kalangan konsumen rumah tangga kecil untuk melindungi tingkat minimal konsumsi listrik.

Konsep dasar ini sesuai dengan UU No. 15/1985, PP No 10/1989, PP No. 23/1994 dan UUD 1945. Sebagai contoh tidak satupun dari peraturan-peraturan ini menyebutkan bahwa konsumen harus membayar lebih rendah dari biaya penyediaan (dengan kata lain subsidi oleh Pemerintah). Arahan ini tidak secara jelas menjabarkan bagaimana sektor ketenagalistrikan harus didanai, tetapi lebih pada mengemukakan kebutuhan akan pengarahan dan petunjuk Pemerintah. Dengan kata lain, suatu pihak haruslah membayar untuk pembangunan dan kegiatan ketenagalistrikan.

Sementara banyak hal dari strategi yang diusulkan dapat diupayakan tanpa merubah undang-undang dan peraturan yang saat ini berlaku, rasionalisasi yang menyeluruh memerlukan perubahan perundangan dikarenakan tingkat persetujuan yang harus diperlukan untuk merubah tarif. Dalam kondisi perekonomian saat ini, penyesuaian tarif yang diperlukan dalam rasionalisasi tarif haruslah dilakukan seringkali dan pada waktunya. Perlunya persetujuan untuk setiap penyesuaian oleh kepala negara akan menyebabkan penundaan dan menyulitkan usaha-usaha rasionalisasi tarif.

Lebih jauh pejabat Pemerintah yang memberikan persetujuan tarif harus lebih paham secara detil mengenai PLN dan industri ketenagalistrikan dan harus lebih tanggap pada perubahan cepat yang terjadi. Pejabat-pejabat ini harus secara cepat membangun kemampuan untuk menilai perekonomian, komersian dan implikasi sosial dari berbagai pilihan pendanaan bagi sektor ketenagalistrikan termasuk mengenai kenaikan tarif. Kepala negara nampaknya tidak memiliki cukup waktu untuk hal-hal detil. Stategi kami adalah mengusulkan bagaimana mendanai sektor ketenagalistrikan sebagaimana usulan pembentukan satu institusi baru yang memproses penerapan perencanaan keuangan.

Strategi Rasionalisasi Tarif

Elemen strategi terhadap rasionalisasi tarif adalah: Tujuan mengacu kepada sasaran utama dari setiap tahapan. Jangka waktu mengindikasikan estimasi waktu setiap tahapan untuk diterapkan. Target keuangan mengacu kepada kinerja keuangan PLN yang akan diterapkan untuk setiap tahapan.

Suatu strategi rasionalisasi tarif haruslah diterapkan pada tiga pilar dukungan: Pemerintah, DPR dan masyarakat.

Strategi yang diusulkan terutama tergantung pada peningkatan kontribusi konsumen (misalnya kenaikan tarif) untuk mendanai PLN. Pada saat yang sama usulan tentang sebuah harga tarif "cap" yang dimodifikasi akan menekan PLN untuk meningkatkan efisiensinya. Untuk mengurangi pengaruh yang mungkin timbul pada konsumen akibat kenaikan tarif yang tinggi, kami mengusulkan pemakaian fokus terbatas (misalnya ditargetkan dan transparan) dari subsidi silang, termasuk tarif "garis hidup", retribusi geografi (geographic levies) dan subsidi silang antar kelas. Beberapa pendanaan Pemerintah juga akan diajukan terutama melalui pendanaan langsung bagi kegiatan investasi yang tidak layak secara komersial (misalnya kegiatan listrik pedesaan) dan melalui penurunan target tingkat pengembalian pada awal-awal tahun. Elemen-elemen ini dijadwalkan untuk mendukung dan menjadi terintegrasi dengan restrukturisasi lain yang telah mulai dilakukan.

Kunci provisi yang lain dari strategi ini adalah adanya review Pemerintah yang terregulasi dan tranparan terhadap keuangan PLN dalam rangka penetapan tarif. Ini menyangkut revisi periodik dari tarif dasar dan pemakaian ETAM yang direvisi (RETAM). Pada tahapan selanjutnya kami mendiskusikan struktur yang mungkin bagi penyesuaian tarif dasar dan formulasi dari RETAM. Dua elemen ini digunakan pada setiap tahapan dari strategi yang diusulkan. q

Oleh : Ir. Nanan Tribuana
Sumber: Ditjen Listrik dan Pengembangan Energi, Departemen Pertambangan dan Energi.